«Недостойное правление»

«Недостойное правление» — такое определение текущему российскому политическому режиму дает известный политолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и Университета Хельсинки Владимир Гельман. Недавно вышла в свет новая книга Владимира Яковлевича — «„Недостойное правление“. Политика в современной России».

По мысли Гельмана, основные приметы «недостойного правления» таковы: кумовской капитализм, то есть связка политического руководства страны и собственников крупнейших активов; зависимое и неэффективное правительство; государственное управление на уровне слаборазвитых стран третьего мира; системное нарушение верховенства права, умышленная размытость норм и правил; коррупция. Причем коррупция является не досадным недостатком, а одним из ключевых элементов механизма извлечения ренты всеми участниками «недостойного правления» — с самых верхних до нижних этажей. На привилегии присваивать ренту в санкционированных объемах держится лояльность «аппарата» авторитарному лидеру; наказания выборочны и настигают только тех, кто «берет не по чину».

И, конечно, никто не заинтересован в переменах — ни «верхи», ни «низы». Ведь экономическое развитие ведет к формированию среднего класса, который требует политических свобод и, таким образом, дестабилизирует режим. Поэтому дело ограничивается имитацией реформ, подменой эффективности — отчетностью; инициативы — послушностью. В лучшем случае, — «карманы эффективности», преобразования на «отдельных участках», фрагментарные, непоследовательные и оттого часто безрезультатные (яркие примеры — ЕГЭ, адмреформа начала 2000-х и проект «открытого правительства», реформа МВД). При этом «карманы эффективности» поддерживают существующий порядок: видимость преобразований, мнимые «истории успеха» легитимизируют «недостойное правление».

— Когда в 2000 году Путин оказался в роли главы государства, российские элиты, да и вся страна в целом, переживали шок в связи с тем, через что она прошла в 1990-е годы: глубокий экономический спад, упадок административного потенциала государства, многочисленные этнополитические конфликты. И у российского руководства возникло понимание, что необходимо принять меры, которые позволят избежать подобных шоков в дальнейшем. Частично эти меры реализовались, частично были отложены в долгий ящик, частично не воплотились в жизнь вообще.

Но в какой-то момент у российского руководства возникло ощущение, что работа над ошибками уже проведена, дальше ничего делать не надо, «мы и так находимся у власти, нам и так хорошо». К тому же после 2003 года начался большой приток нефтедолларов. И модернизационный запал, как вы выразились, потихоньку угас, приоритеты сместились от преобразований в экономике, в сфере государственного управления — к сохранению и упрочению политической власти. Неудивительно, что в этих условиях от первоначальных намерений оставалось все меньше и меньше. При президенте Медведеве тоже очень много говорилось о модернизации, но слова по большей части не воплотились в дела или эти дела были слишком малы по сравнению с масштабами обещаний. 

— В этом плане современная Россия не исключение. Желание политических лидеров заниматься преобразованиями возникает не столько исходя из благих пожеланий, сколько из понимания того, что без изменений страна успешно развиваться больше не может. Другими словами, модернизационные проекты зависят не столько от добрых или злых намерений конкретных руководителей, сколько от того, какие у них стимулы для проведения той или иной политики. 

Перенесемся более чем на полтора века назад: Россия потерпела тяжелое военное поражение в Крымской войне, отставала в своем развитии от ведущих европейских государств, которые на то время уже пережили индустриальную революцию. В российском правящем классе вызрело понимание необходимости реформ, и реформы Александра II оказались достаточно успешными. Кстати, они тоже не были длительными, шли рывками и толчками, а позднее Александр II изменил свои приоритеты. В начале 2000-х годов была похожая картина: сначала стимулы для преобразований были довольно сильными, но вскоре они резко ослабли, а потом поменялись приоритеты. 

— Есть высказывание американского экономиста Дэни Родрика, которое я цитирую в «Недостойном правлении»: «на каждого Ли Куан Ю в Сингапуре приходится много Мобуту в Конго». С этой точки зрения, Россия далека от Сингапура, но так же далека и от Конго. У всех авторитарных лидеров — свои стимулы. Ли Куан Ю и его семья — крупнейшие землевладельцы в Сингапуре, они владеют этими активами и сейчас, после ухода из жизни Ли Куан Ю, управляли и продолжают управлять страной, как если бы это было их личное хозяйство, семейный бизнес. Естественно, что они ориентированы на то, чтобы приумножить свой бизнес, собственное богатство и власть. Такие стимулы есть далеко не у всех авторитарных лидеров.

Второй важный момент — кто и как проводит преобразования. Есть показатель, который ввели американские социологи Питер Эванс и Джеймс Раух, они назвали его «веберианизацией государственного аппарата» (Макс Вебер, немецкий социолог и политэкономист, изучавший роль и свойства бюрократии в рациональном западном обществе. — Прим. ред.). Он характеризует то, насколько чиновники соответствуют веберовским критериям профессиональной бюрократии. В некоторых странах уровень веберианизации довольно высок, это как раз характерно для Юго-Восточной Азии. А во многих странах Африки ни о какой веберианизации государственного аппарата говорить не приходится. 

Эванс и Раух опубликовали свое исследование 20 лет назад, и тогда Россия в этот анализ не попала, но если мы наложим их критерии на то, как функционирует государственный аппарат в современной России, то увидим гораздо больше сходств со странами Африки, нежели с Южной Кореей или Тайванем периода авторитарных модернизаций 1970-х годов. Ну и главное: авторитарные модернизации в этих странах — эпизоды их истории. Сегодня та же Южная Корея — вполне развитая, успешная демократия.

— Одно дело, когда ваша легитимность и как политического лидера, и как крупнейшего собственника никем не оспаривается. Совершенно другое дело — режимы, подобные российскому. Есть колоссальная проблема, связанная с тем, что в большинстве персоналистских авторитарных режимов нет возможности династического наследования власти и контроля над ресурсами. Период осуществления власти ограничен, по сути, сроком жизни главы государства. Крайне сложно предположить, что, когда Путин перестанет возглавлять российское государство, дети Патрушева, Чайки, Фрадкова и других высокопоставленных чиновников удержатся у власти и унаследуют позиции и рычаги управления, которыми сейчас обладают их отцы. Да, в Азербайджане Ильхам Алиев получил президентскую власть из рук своего отца Гейдара Алиева, но я не сильно верю в то, что дети Ильхама Алиева так же безболезненно унаследуют его власть. 

В таких условиях у политического класса страны оказывается короткий временной горизонт планирования. А раз так, предпочтительнее перевезти «все, что нажито непосильным трудом» за границу, в Лондон, на Кипр или куда-то еще, и легализовать там если не собственный статус, то богатство и статус детей, нежели вкладываться в долгосрочное развитие своей страны. Иначе говоря, российские чиновники ведут себя, по определению выдающегося американского экономиста и политолога Мансура Олсона, как «кочевые бандиты». Их задача — побыстрее и побольше награбить и убежать, в отличие от «оседлых бандитов», которые видят смысл в том, чтобы передать власть и богатство по наследству. 

— Это не только российская проблема. На Запад свои капиталы вывозят самые разные соискатели ренты, например — из стран Африки, из Центральной Азии. Время от времени до нас доносятся скандалы, связанные с конкретными персоналиями, но систематическая борьба с отмыванием средств действительно не ведется. Во-первых, у «принимающей стороны» есть прямая заинтересованность: будучи руководителем того же Кипра вы заинтересованы в том, чтобы капиталы легализовывались именно у вас, к тому же вы за немалые суммы продаете инвестиционное гражданство. Таким образом, вы пополняете бюджет своей страны, а в каких-то случаях — и свой собственный. И таких примеров много. 

Вторая причина в том, что не так уж легко доказать, что деньги являются продуктом махинаций и злоупотреблений. Если генпрокуратура предъявляет обвинения бизнесмену Пупкину, обосновавшемуся в английском поместье, и непонятно, то ли заработал он эти деньги, то ли украл, то Пупкин может парировать, что это «наезд» за то, что он не поделился с высокопоставленными силовиками. Разобраться, кто прав, у британского суда возможности нет. 

Международное воздействие, в том числе со стороны органов власти других стран, дает эффект только тогда, когда является дополнением к внутриполитическим факторам, таким как вызывающие доверие правоохранительные органы и независимая судебная система, а не тогда, когда оно служит их замещением. В нынешней ситуации этого ожидать не приходится, и наивно полагать, что если у нас нехорошие суды, то счастье принесет тяжба в Лондоне. Возьмем знаменитый спор Абрамовича и Березовского: никаких успехов разбирательство в британском суде Березовскому не принесло.

— Такой рычаг может сработать, но он не может быть единственным. Для воплощения угроз со стороны общественности необходимо систематическое, а не разовое давление, и не только на выборах, но и с помощью массовых протестов. Если бы протест носил более массовый и длительный характер, чем в последние годы, и охватывал бы разные регионы страны, тогда угроза поражения на выборах могла бы подвигнуть власти на серьезные изменения. Мы видели, как протесты 2011–2012 годов привели к возвращению выборов глав исполнительной власти в регионах России. С 2005 по 2012 год глав регионов не выбирали, их фактически назначали. Да, сегодня эти выборы нельзя назвать свободными, они чрезвычайно манипулируемы и во многих случаях носят фиктивный характер. Но даже на таких выборах избиратели в некоторых регионах России массово голосовали против действующих губернаторов, и это голосование послужило сигналами для федеральной власти. Однако эти сигналы слабы и разрозненны: чтобы они стали сильными, нужна гораздо более мощная протестная мобилизация.

— Состояние экономики Венесуэлы катастрофическое, и экономическое положение граждан там несоизмеримо хуже, чем в России. Однако режим Мадуро пока еще держится и справляется с гораздо более сильной оппозицией и гораздо более масштабной мобилизацией и протестами. 

Я хочу подчеркнуть, что далеко не всегда ухудшение экономического положения населения ведет к неизбежной смене режима. То, что на протяжении длительного времени доходы россиян не растут, — плохая новость для властей. Но анализ многочисленных протестных движений показывает, что сама по себе экономика не выступает триггером, который переводит протестный потенциал в коллективные действия. Деградация экономики не служит непосредственной причиной массовых протестов, она является лишь фоном. 

Важнейший элемент конвертации протестных настроений в коллективные действия — это наличие организаций, способных координировать протесты. В Европе в конце XIX — начале XX века и в Латинской Америке в течение XX века такую роль выполняли профсоюзы. В России оппозиционные организации довольно слабы, а власти эффективно им противостоят.

— При планировании своей репрессивной политики российские власти исходят из принципа достаточности репрессий. «Болотное дело» 2012 года — пример успешной репрессивной политики: власти наказали лишь отдельных участников протестов (ни Навальный, ни Гудков, ни другие лидеры тогдашней оппозиции напрямую наказаны не были). Но демонстративно суровое наказание людей, часть из которых случайно оказались в месте проведения протестных акций и потом несколько лет провели за решеткой, произвело сильный эффект, очень многие разбежались: кто-то эмигрировал, опасаясь преследований, кто-то вообще ушел из общественной жизни и занялся менее опасными видами деятельности. Однако к 2019 году репрессии перестали выполнять эту демонстративную функцию, и на летние протестные акции вышло гораздо больше людей, чем ожидали власти.

Какой сигнал, таким образом, они [власти] получили? Надо действовать более систематически, давить сильнее и жестче. Однако надо понимать, что у масштабов репрессий действительно существуют объективные пределы. Один из них задан техническими возможностями подавления протестов. Сколько людей должно выйти на улицу, чтобы полиция не могла их побить? С тысячами полиция справится точно, но подавление десятков тысяч, особенно если общественное мнение на стороне репрессируемых, а не репрессирующих, влечет серьезные издержки для властей (протест они разгонят, но поддержку общественного мнения могут потерять), ну, а если на улицы выходят сотни тысяч и не только в Москве, но и по всей стране, приходится идти на уступки. 

Еще одно ограничение связано вот с чем. В России репрессии носят селективный характер, они затрагивают конкретных людей, но не широкие слои. Пойти на массовые репрессии, когда преследованиям — начиная с изгнания из университетов и запрета на работу в определенных сферах и заканчивая тюремными сроками — подвергаются десятки, а то и сотни тысяч людей, власти не готовы в том числе потому, что наталкиваются на сильное неприятие таких подходов со стороны общественности. Об этом говорят и массовые опросы, и многочисленные высказывания в поддержку конкретных преследуемых со стороны артистов, музыкантов, популярных блогеров. Кроме того, массовые репрессии могут докатиться и до представителей политического класса, а в этом там точно никто не заинтересован, никто не хочет пасть жертвой гонений.

 — Я с такими оценками не соглашусь. Нужно различать действия, предпринимаемые на разных этажах «вертикали власти», и те механизмы управления, которые находятся в Кремле и которыми он успешно пользуется. Я не вижу принципиальных отличий между подавлением протестов в 2012 и 2019 годах, чего-то принципиально нового. Различие только в масштабах. 

— Я не скажу, что оппозиция не делает чего-то важного из того, что могла бы сделать. Важно понимать, что ресурсы оппозиции, кадровые и финансовые, довольно сильно ограниченны. В сложившихся условиях лидеры оппозиции делают максимум возможного. Последние, сентябрьские выборы это ясно показали: оппозиция добилась реального успеха на выборах в Московскую городскую думу, нанесла серьезное поражение «Единой России». Кандидатам, поддержанным оппозицией, удалось победить на некоторых муниципальных выборах — в Санкт-Петербурге, и не только. Понятно, что этого недостаточно, но силы режима многократно превосходят возможности оппозиции.

— Протестная активность все-таки расширяется. Мы видим это по Архангельской области, где силен экологический протест, по Екатеринбургу, где большой протест вызвал проект строительства храма в сквере в центре города. Массовые опросы показывают общее нарастание протестных настроений в нашей стране после 2018 года. Да, можно сказать, что на сегодняшний день масштабы протеста малы. Но по сравнению с тем, что мы видим сегодня, в 2011 году уровень был вообще почти нулевым. Темпы роста велики. Но впереди еще гораздо большая дистанция, чем та, которую довольно разнородное и разрозненное российское протестное движение прошло за эти годы. 

У многих в головах остался образ событий в 1989 году, когда в один прекрасный момент объявили, что границы между Западным и Восточным Берлином больше не существует, и люди тут же ринулись и разобрали Берлинскую стену. Однако события такого рода являются исключениями. Во многих странах процессы демократизации занимали долгие годы, иногда даже десятилетия, и сопровождались не только взлетами, но и падениями. Мне кажется, для России может оказаться характерным иной сценарий. Скорее, что-то подобное той же Южной Корее, где процесс демократизации проходил очень драматично в 1980-е годы, или Бразилии 1970–1980-х годов, нежели разовый одномоментный подъем, который случился в Восточной Европе в 1989 году. Не стоит ориентироваться на ожидания разовых и краткосрочных перемен. Скорее всего, это будет длительный и драматичный процесс, развивающийся толчками. 

— В вашем вопросе два измерения проблемы. Первое: представим, что Путин улетел на Луну, в стране произошла демократизация, парламент, избранный на свободных выборах, сформировал правительство, которое, получив от граждан мандат доверия, пытается проводить преобразования. В этом случае устранить какие-то наиболее «выдающиеся» злоупотребления периода путинского правления будет относительно несложно. У значительной части российского общества есть сильное неприятие порядков, заведенных во многих государственных компаниях, проектов, откровенно направленных на «распил» бюджетных средств, на прямое воровство из бюджета.

Намного сложнее провести фундаментальные преобразования институционального свойства, чтобы не только наказать тех, кто обогащался на «распиле» бюджетов, а чтобы не допустить такого развития событий в будущем или, по крайней мере, ограничить его. Это потребует большого пакета институциональных изменений, например, в работе всей правоохранительной системы — полиции, прокуратуры, судов и так далее. Это также потребует серьезных кадровых изменений и создания новых стимулов к работе в государственном аппарате. Вот эти шаги сделать быстро будет нелегко. Я предвижу серьезное сопротивление и со стороны тех, кто сейчас работает в госструктурах и заинтересован в том, чтобы серьезных изменений не было. Кроме того, у разных политических сил, у разных политиков может быть совершенно разное видение, в каком направлении двигаться. Договориться между собой, найти общие решения и воплотить их в жизнь — очень нелегко. 

Мы видим эти проблемы в соседней Украине. Там в 2014 году свергли Януковича, прошли вполне демократические, конкурентные выборы, есть свобода средств массовой информации, есть живое, активное гражданское общество, которое проявляет свое недовольство теми или иными шагами властей. Однако продвижение вперед пока что довольно скромное. Да, украинское правительство не контролирует часть территории на востоке страны, Крым присоединен к России, однако если вывести эти проблемы за скобки и более пристально посмотреть на остальную Украину, то мы увидим страну, которая раздираема на части группами конкурирующих между собой олигархов, в отдельных сегментах государственного управления произошла смена одних жуликов и воров на других, нет прорывов, связанных с той же судебной реформой. И поэтому прогресс на пути улучшения качества государственного управления пока весьма несущественный. Мы не видим, чтобы за последние пять лет Украина поднялась в мировых рейтингах государственного управления, верховенства права, восприятия коррупции существенно выше России. Вместе с тем украинский опыт говорит, что на пути преодоления «недостойного правления» Россию тоже могут ожидать серьезные испытания. 

— Это не самые последние слова книги. Последние слова — о том, что Россия рано или поздно станет свободной страной, но будет ли она при этом кардинально лучше управляться, не вполне очевидно. И все же: в чем основания для оптимизма? Во-первых, люди учатся на собственном опыте. Российский политический класс, представители бизнеса, российские интеллектуалы, ученые сегодня знают намного больше, чем 30 лет назад. Наша страна на протяжении долгих советских десятилетий развивалась в условиях интеллектуальной изоляции, знания об опыте других стран — историческом и современном — были очень фрагментированы, понимание того, как работают механизмы преобразований, было недостаточным. Отчасти этим были обусловлены многочисленные ошибочные шаги. Я не хочу ставить в укор реформаторам 1990-х годов, что они что-то делали неправильно. Но они (да и все специалисты) не очень хорошо знали свою страну и не всегда хорошо понимали, что и как можно делать, а чего нельзя. 

Сегодня у нас в стране намного больше подготовленных специалистов. Благодаря усилиям в сфере высшего образования подготовлено немалое число квалифицированных экономистов, социологов, пока еще в меньшей мере — политологов. Есть хорошие наработки, глубокий анализ того, как функционируют различные институты и учреждения, как их реформировать. Например, мои коллеги, работающие в Институте проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге, разработали пакет предложений по реформе правоохранительных органов и судебной системы. Существуют многочисленные экспертные площадки, на которых обсуждаются разные идеи, есть средства массовой информации, которые ставят проблемные вопросы. В этом смысле тем, кто будет проводить будущие реформы в России, не придется начинать с чистого листа.

Другое дело, что чем позже мы начнем преобразования, тем сложнее их будет проводить. Представим, что нынешняя политическая система будет функционировать примерно так же, как и сейчас, и российское государство будет управляться примерно так же, как и сейчас, еще на протяжении двух десятилетий. Что произойдет за этот срок, если ничего не поменяется и все останется, как есть (если не станет хуже)? Скорее всего, какие-то специалисты найдут себя за пределами России, кто-то разочаруется, махнет на все рукой и сочтет, что ничего сделать в стране невозможно, а кто-то отложит все свои идеи и наработки в долгий ящик и пойдет на службу «недостойному правлению», встроится в него, потому что надо содержать семью, оплачивать ипотеку и прочее. 

— Они живут в совершенно ином мире, в другой системе координат, чем те, кто управляет страной. Очень характерно, например, что Путин и люди из его ближайшего окружения не пользуются интернетом, всю страну облетела фотография Бастрыкина, который с лупой в руке что-то рассматривает на экране монитора. Значит, эти люди отрезаны от современного информационного пространства. Не потому, что они неспособны научиться использовать интернет (ничего сложного тут нет), а потому что они воспринимают эту информационную среду как глубоко враждебную по отношению к ним. 

У молодого поколения совершенно иная система координат, иные ориентиры. Авторитетами для них являются, например, видеоблогеры, вышедшие из близкой к ним среды. Есть исследования (в частности, недавно вышедшая книга проректора Высшей школы экономики Вадима Радаева «Миллениалы»), которые показывают, что современное молодое поколение в России переживает процессы, отчасти сходные с теми, что переживают их сверстники в развитых странах Запада. Сегодняшняя молодежь меньше пьет и курит, она больше открыта внешнему миру, стремится изучать языки, больше путешествовать, вообще узнавать больше нового. Эти молодые люди росли, когда российская экономика успешно развивалась в 2000-е годы и не было ощущения бесперспективности и безысходности, которое характерно для «застоя» — поры становления «семидесятников». Одним словом, для нынешнего молодого поколения многие ориентиры их предшественников выглядят, по меньшей мере, устаревшими, если не сказать неадекватными. Соответственно, у этих молодых людей гораздо больше шансов на то, чтобы успешно противостоять «недостойному правлению». 

Однако мы не знаем, что случится с этим поколением в будущем. Если ситуация в стране будет оставаться такой же, как сейчас, в течение длительного времени, то потенциал молодежи может оказаться нереализованным, не воплощенным в конкретных делах. Да, я пишу в книге, что Россия будет свободной страной, но если она начнет движение в этом направлении через два-три десятилетия, то старт окажется существенно более низким, чем то, что мы наблюдаем сейчас. Задел, который был наработан в начале 2000-х, может быть использован на развитие страны, а может быть просто-напросто растрачен впустую. Это было бы печальным исходом для нашей страны, и его хотелось бы избежать. Но опасность именно такого развития событий вполне реальна. 

— Все зависит от того, как долго Владимир Путин сможет фактически возглавлять российское государство. Мы пока не знаем, каковы возможные ограничения его господства, помимо тех, что связаны с состоянием здоровья. И в интересах российского общества помочь Владимиру Путину перестать руководить нашей страной, причем чем раньше, тем лучше.

Александр Задорожный