Вы здесь
Жесткая вертикаль российского конвейера правоохранительной системы
На протестах в поддержку Алексея Навального в десятках российских городов 23 и 31 января и 2 февраля были задержаны, по подсчетам "ОВД-Инфо", свыше 11 тысяч человек, зафиксированы не менее 140 случаев избиений демонстрантов, после задержания многие подверглись издевательствам и пыткам.
Исследователи нашли, что около половины демонстрантов вышли на протесты впервые. И многие впервые попали под дубинки, были задержаны, оказались перед судом по обвинению в административном правонарушении, а затем – под арестом, познакомившись, таким образом, с российской судебной системой.
Кирилл Титаев, ассоциированный профессор социологии права им. С. А. Муромцева Европейского университета в Санкт-Петербурге, вместе с коллегами десять лет изучал российскую правоохранительную и судебную системы (под эгидой Фонда Алексея Кудрина был даже разработан проект реформы правоохранительных органов).
Титаев описывает мир полиции, Росгвардии, следственных органов и судов, с которым приходится сталкиваться участникам публичных протестов.
Росгвардия
– Есть множество свидетельств жестокого избиения мирных демонстрантов сотрудниками Росгвардии. И есть точка зрения, например, Константина Гаазе, что Росгвардия – это образ "силовиков, которые никогда не перейдут на сторону народа". Одновременно можно увидеть свидетельства и наблюдения о по крайней мере не враждебном, а то и извиняющемся или почти дружественном поведении сотрудников полиции. Существует ли такая вилка и чем она объясняется?
– Пять лет назад мы предлагали концепцию реформы Министерства внутренних дел и вообще правоохранительных органов. В частности, предполагалось вывести из состава МВД внутренние войска и передать их Министерству обороны, то есть превратить в обычные воинские части, которые готовятся к отражению внешней агрессии, а не "работают" с собственными гражданами. Но был выбран другой путь, создана централизованная Росгвардия. И была сделана страшная вещь: Росгвардии передали подразделения ОМОНа. Почему это плохо?
Обычный полицейский каждый день видит на улицах реальных людей и как-то с ними общается: это человек, для которого есть реальный гражданский мир со своими сложными проблемами. Для сотрудника Росгвардии сегодня такого мира нет, за исключением редких регионов, где их привлекают к патрулированию. Они появляются на улицах только тогда, когда необходимо жесткое силовое противостояние. Это не только политические протесты, это футбольные матчи и подобные вещи. Для них люди существуют в двух мирах: либо домашний мир – родственники, соседи и коллеги по работе, либо те, кто "нарушает общественный порядок".
ОМОН был промежуточным институтом. Они участвовали в "работе" с протестами, футбольными матчами и т. д., но одновременно оказывали силовую поддержку при задержании опасных преступников, – а российская полиция периодически действительно задерживает опасных вооруженных преступников. Раньше к этому можно было привлечь ОМОН, но сейчас это весьма затруднительно, по большому счету их тоже превратили в часть Росгвардии, которая работает не с преступниками, а с толпой. И это сильно убирает у них любую эмпатию, понимание и превращает Росгвардию в систему, которая заточена скорее на карательные, нежели помогающие функции.
Полиция
– За этим стоит представление, что обычные полицейские, которых можно встретить у метро, участковые, на самом деле, люди понимающие. Но за пределами поисков эмпатии у сотрудников правоохранительных органов мы знаем, что полиция – место, где системно практикуются пытки. Вы сами описывали в другом интервью, что система подталкивает полицейских к использованию пыток, и у них очень низкие барьеры в этом отношении. И можно услышать мнение, что страшнее иногда попасть в отделение полиции, если никто об этом не знает, чем встретить на темном углу шпану. Считаете, на самом деле полиция мягче и эмпатичнее, чем Росгвардия?
– Это очень разные истории. Вы предлагаете сравнивать, как человек чинит машину, с тем, как он варит суп. В работе со, скажем, уголовными делами полиция весьма далека от идеала. Но мы ее не можем здесь сравнивать с Росгвардией, потому что Росгвардия в этом просто не участвует. Со статистической точки зрения, если вы грамотно говорящий и относительно трезвый человек, которого задерживают, на выбор, Росгвардия или полиция, лично я хотел бы, чтобы меня задерживала полиция. Другое дело, если вы каким-то образом в полицейском мире оказались идентифицированы как подозреваемый, то возникает риск пыток и так далее. И тут большая вариация по стране и даже по конкретным отделам полиции. Широта применения нелегального насилия очень разная.
У наших коллег был небольшой проект, опрос людей о задержаниях (самая массовая статья – "публичное распитие"): как задерживали, что при этом чувствовали и так далее. Интервью, которые я проводил, говорят, что это обычно довольно конструктивное взаимодействие. Если человек не лежит пьяный на улице, а его просто забирают у метро с банкой пива, то это у него отнимает два часа времени и 500 рублей (легально отнимает, в виде штрафа), но в целом это вежливо и не хамски. С этой точки зрения наша полиция имеет сильную социальную предвзятость: в зависимости от того, в какую категорию вас отнесли, вы можете ждать очень разного отношения. И опять же есть большой разброс по разным отделам полиции.
– В России воспроизводится советское представление (неизвестно, насколько верное) "моя милиция меня бережет"? Вроде того, что потерявшийся ребенок должен бежать к ближайшему милиционеру, и милиционер отведет за руку домой? Я где-то у вас читал, что люди, входившие в соприкосновение с полицией, потом ее меньше боятся.
– По уголовным делам чуть меньше. Мы проводили опрос среди людей, которые имели контакт с полицией: в следующий раз, оказавшись в этой ситуации, вы пойдете в полицию? Они говорят "да" чаще, чем люди, не имевшие контакта. Если полиция еще и что-то сделала [для них], то этот процент возрастает ощутимо. А насколько это представление было распространено в Советском Союзе, мы не знаем, там не проводилось таких социологических исследований. А в бытовой ситуации потерявшегося ребенка российская полиция не всегда хорошо умеет с ними работать, но если бы моему сыну был не год, а 10 лет, я бы ему говорил: если ты потерялся, найди ближайшего человека в форме и скажи ему: я потерялся, у меня такие-то родители, там-то и там-то. Шансы, что российская полиция будет избивать и пытать 10-летнего мальчика, исчезающе малы.
– То есть ваши слова подтверждают наблюдения участников протестов. Мы можем встретить в фейсбуке (что, правда, часто означает человека из среднего класса) описание того, что они с полицейскими лучше контактируют, нежели с Росгвардией.
– Насколько мы можем судить, это касается не только людей, принадлежащих к среднему классу и выше. Это хороший исследовательский вопрос на уровне базовой экспертизы. Даже если вы плохо одеты, от вас плохо пахнет и вы проходили мимо митинга или участвовали в нем, шансы, что вам сломает ногу полицейский (относительно общей численности полицейских на митинге), меньше, чем шансы, что вам сломает ногу росгвардеец (относительно общей численности росгвардейцев на митинге) – но это экспертная оценка, за этим нет каких-то объективных данных.
Суды
– Задержанные демонстранты оказываются перед судьей, и для многих это первый контакт с судебной системой Российской Федерации. Кто эти судьи? Какие-то специальные, выделенные для разбирательства дел демонстрантов или произвольные судьи низового уровня?
– Судьи, которые рассматривают дела по итогам публичных акций, в подавляющем большинстве случаев судьи центральных судов Москвы и Петербурга. Есть попытки это все рассредоточить, но поскольку предполагается рассмотрение дела по месту совершения правонарушений, то, как правило, нельзя просто увезти человека, который якобы правонарушал на Тверской, в Химки, а тем паче в Иркутскую область. Просто в силу географии публичных акций это все падает на небольшую часть судейского сообщества. И в судах существует специализация.
Судья, специализирующийся на гражданских или уголовных делах, если нет завалов, с большой вероятностью будет освобожден от рассмотрения дел об административных правонарушениях, если это не мировой судья. Де-факто получается, что основной поток дел, связанных с публичными акциями, проходит через довольно небольшую часть судейского сообщества. Подавляющее большинство российских судей не видели в глаза дел, хоть как-то связанных с политическим или неполитическим протестом, с митингами и тому подобным. А судьи, которые вынуждены с этим работать, определенным образом отбираются. Если председатель суда видит, что некий судья склонен работать по моделям, которые сейчас для судебной системы не вполне приемлемы, его, скорее всего, отправят рассматривать дела, не связанные с такими вопросами. Изначально, на стадии найма, эти вещи видны.
Вторая важная история: проблемы, с которыми сталкиваются люди, впервые увидевшие суд, – не только специфика политических дел. Дела, связанные с политической активностью, в России это десятые, может быть, сотые доли процента от всех дел, которые рассматриваются российскими судами. Но многие сложности – это универсальные свойства российской судебной системы. Это не конкретные плохие судьи, не конкретное предвзятое отношение к протестующим – так вообще работает судебная система в России. В суды, в основном, не просто попасть. Если вы пойдете в суд просто послушать какое-то дело, вам придется долго объяснять судебным приставам, зачем вы вообще туда идете, столкнетесь с тотальным непониманием. Вы будете долго ожидать на неудобных скамьях. И в зависимости от конкретного суда, попадете на заседание, или нет.
Суд традиционно разделяет экспертов и показания на хорошие – государственные и плохие – негосударственные. Это тоже универсальная история, которую мы видим и в уголовных делах. Условно говоря, если в деле о краже есть две экспертизы об отпечатках пальцев, судья будет гораздо больше доверять экспертизе, подготовленной государственным учреждением.
Третья важная вещь – ситуация дополнительной перегрузки, это стресс для системы, который не вызывает симпатий к подсудимым и у судей, и у правоохранительных органов. В интервью для прошлых исследований судьи прямо говорили: вы же понимаете, что мы из-за этих людей не спим несколько ночей, потому что надо отписать решения. Даже у самого добросовестного судьи, готового объективно взвесить разные представленные доказательства, в целом это симпатии к самой ситуации не вызывает.
– С одной стороны, вы подталкиваете к тому, чтобы дифференцировать судей: есть небольшая группа более-менее специально отобранных судей, которые занимаются "политическими" делами. С другой стороны, вы описывали в других интервью судебную систему как некую индустриальную вещь, которая функционирует так, как ей проще. Это касается и того, что в какой-то момент в судьи массово пошли судебные секретари, а они больше ориентированы не на чувство справедливости, а на следование инструкциям, более встроены в систему. И того, что судебная система очень настроена на исполнение некоей текучки, отсюда практически полное отсутствие оправдательных приговоров: судьи ассоциируют себя со следствием, переписывают обвинительные заключения. И эта картина тотальна и ничем не отличается от того, как функционирует та небольшая группа судей по "политическим" делам.
– Это то, что я назвал второй историей, когда мы видим в "политических" делах проявление общей логики работы судебной системы. В чем специфика российской судебной системы? Это система карьерная: люди, которые становятся в России судьями (и это растущая тенденция) – выходцы из самой судебной системы, с постов секретарей, помощников, которые, в основном, не имеют никакого опыта работы в других структурах, а это для юристов важно. Чтобы разбирать уголовное дело, скажем, о растрате, нужно иметь минимальное представление, как работает российское предприятие. А такого опыта у подавляющего большинства судей нет. И существует комфортная позиция, которая предполагает, что у нас есть понятные и прозрачные административные органы – полиция, налоговая и прочее – и какие-то непонятные граждане, которые закон нарушают.
Работая в суде, особенно на технико-административных должностях, человек эту позицию воспринимает очень легко, потому что каждый день видит нормальных, адекватных, хорошо одетых и более-менее грамотно говорящих по-русски людей из прокуратуры, органов опеки, полиции и так далее, – и граждан, которые в среднем этими достоинствами не обладают. Человек, который попадает в российский суд с уголовным делом, с вероятностью 80% относится к нижним 20% социума (безработным или людям физического труда). И человек, который попадает в российский суд с гражданским делом, тоже, как правило, оказывается там не от хорошей жизни и не принадлежит к высшему, образованному классу. Основные дела, которые видят судьи и особенно их помощники и секретари, готовящие такие рутинные дела к рассмотрению, – это, как правило, мелкие дела о неуплате квартплаты, неуплате налогов, невозврате кредитов.
Тот поток "граждан", что проходит перед глазами помощника и секретаря судебного заседания, по умолчанию доверия не вызывает, в отличие от представителей госорганов, которые на этом фоне выглядят поприличней. Это, безусловно, формирует доверие. И даже квалифицированные судьи отказываются принимать во внимание так называемые внутренние организационные стимулы: адвокаты, сторона защиты пытается объяснить судье, что у сотрудника полиции формально нет стимулов искажать информацию, но для его карьерного продвижения сотруднику полиции выгодно представить ситуацию определенным образом, и тут мы видим стандартную формулировку: “Нет оснований не доверять представителю правоохранительных органов”.
Эта история совершенно системная. (Хотя, чем мягче законодательство, тем больше судьи готовы слышать граждан. Если по уголовным делам доля оправдательных приговоров меньше четверти процента, – там, где участвует государство, – по административным правонарушениям без наказания уходит порядка 10%, по гражданским делам государство проигрывает под 30% дел, хотя там нужно отделять дела, где государство заранее готово проиграть.)
Это общий тренд судебной системы. Выделить из нее передовой отряд, который готов сражаться с потоком внезапно доставленных лиц, подозреваемых в административных правонарушениях, в общем, несложно. Не то что это какие-то музейные, исключительные судьи, которых нужно долго выискивать и потом назначать на эти должности.
– Вы говорите, что обвиняемые в судах, как правило, из более низких социальных страт. Сейчас как раз момент, когда в изоляторе Сахарово сидела интеллигенция, лекции можно было читать. А кто, социологически, сами судьи, насколько они тянутся к высокому уровню образованности? Может, они не особо социально близки задержанным на этих митингах?
– Здесь все по-разному. Очень большая дистанция географическая. В Москве и Петербурге, условно говоря, зарплата судьи районного суда чуть больше ста тысяч. Это не сильно привлекательная история для выпускника хорошего вуза, учитывая, что перед этим нужно 5–7–10 лет поработать с очень низкой зарплатой. Это плохая карьера. То есть шансов, что выпускник СПБГУ пойдет строить сразу судейскую карьеру, довольно мало. И мы знаем, что примерно половина российских судей по состоянию на 2015 год имела заочное юридическое образование.
С другой стороны, когда мы смотрим на суды районного звена, – а я напомню, что у нас половина населения живет в населенных пунктах сто тысяч человек и менее, – для условного Приозерска Ленинградской области или Кабанска в Республике Бурятия зарплата судьи районного суда в сто с лишним тысяч рублей – это прямо очень хорошо. И важно помнить, что российские судьи эту зарплату сохраняют пожизненно, если их не лишат полномочий по дискредитирующим основаниям. То есть вы 20 лет работаете судьей – это адская работа с дикими перегрузками, но потом вы выходите на пенсию. Если вы удачно построили карьеру, то в районе 35 лет вы стали судьей, а в 57 лет, то есть раньше, чем все остальные жители России, вы не просто вышли на пенсию, а вышли на очень большую пенсию. Когда мы берем для исследований интервью в Москве и Петербурге, то председатели судов, которые де-факто являются нанимателями судей, рассказывают, как вынуждены искать юристов. А в любом райцентре или даже среднем городе председатель суда может позвать к себе в штат более или менее любого юриста, если этот юрист относительно молодой и работоспособный, и он или она с радостью на это согласятся и будут очень старательно работать.
С этой точки зрения, говоря о социальной близости судей и подсудимых, мы можем видеть социальную дистанцию в судах крупнейших городов, потому что, чтобы рискнуть инвестировать в судебную карьеру, нужно быть либо человеком очень идеологически ориентированным, либо очень смелым. А для остальной России судьи – это более-менее лучшие из доступных юристов на том уровне, на котором есть, потому что мы не можем себе представить ситуацию, что великолепный юрист Роман Бевзенко едет работать судьей в город Бийск Алтайского края.
– Что идеологически формирует судей? Вы проводили опросы, о чем они говорят: они на службе у государства или пытаются справедливость устанавливать?
– Если спрашивать судей в лоб про такие высокие идеологические вещи, то они отвечают так, как положено по процессуальному кодексу, то есть они знают правильные ответы. Ни один разумный трезвый судья не скажет вам: я на службе у государства, все скажут: мы – независимая судебная власть. Но когда мы начинаем смотреть, как устроена их повседневная работа, мы понимаем, что это конвейер. Да, более или менее изолированный от прямого коррупционного влияния низового уровня. Шансов, что мэр небольшого города позвонит конкретному судье и будет давить с целью принятия определенного решения, не очень много. Понятно, есть суды юга России – отдельная история, еще есть несколько отдельных историй, но в среднем по стране это маловероятное события.
Почему мы так считаем? Потому что о кейсах, которые возникают такого рода, судьи легко и свободно рассказывают. Если люди чего-то не скрывают и говорят, что это происходило и это было мерзостью, называя конкретные имена и фамилии, значит, это очень редкое событие.
С другой стороны, будучи изолированными от низового давления, судьи в целом, конечно, имеют некоторую прогосударственную установку, хотя мы ее не можем толком измерить. Но главное, на что они ориентированы – на соблюдение принципов работы конвейера. И так работают все суды мира. В общем и целом факт, что правосудие – конвейер, в котором участвуют судьи, прокуроры и адвокаты, – более-менее "общее место" для всех исследований судов последнего полувека.
– Система, в которой председатели судов являются фактически нанимателями судей, – это вертикаль власти в судебной системе?
– Де-юре каждый судья России совершенно независим ни от кого, кроме закона, и должен принимать решения сугубо самостоятельно. Де-факто председатель суда играет ключевую роль в процессе найма судей и де-факто может создать такие условия работы, в которых судья либо уволится сам, либо вынужденно совершит нарушения, и будут совершенно законные основания лишить его полномочий.
Почему это очень плохо для судебной системы? Одной из ключевых особенностей судебной системы как идеологической конструкции должна быть затрудненность для системного давления. Представим себе на секунду, что мы вообще ликвидируем институт председателей судов, и у нас есть 25 тысяч абсолютно независимых судей, каждый из которых живет сам по себе. В этой ситуации тому, кто пытается оказать внешнее давление, нужно находить, как сказали бы литераторы, “ключик” к конкретному или конкретной судье, и это не очень просто. А когда у нас есть вертикаль, председатели судов, которые сильно мотивированы на сохранение своего положения, количество ключиков, которые нужно находить для оказания давления, резко сокращается. Тем самым интересанты – а в России мы в первую очередь говорим не о коррупционном, а о государственном давлении, – получают очень хороший инструмент. Председатель может что-то рекомендовать, подсказать, может определенным образом дела распределить судьям, которые просто в силу личной склонности разрешат их определенным образом. Любой здравомыслящий председатель суда примерно понимает, как то или иное дело разрешит та или иная судья его суда.
– Означает ли это, что судебная система не приветствует личности? Ольга Романова как-то призвала идти в суды, потому что это такая сцена, где сейчас происходит самое интересное. Есть жанр последних речей подсудимых. На основании того, что говорится в суде, пишутся абсурдистские пьесы – Навальный вот выступал, сказал, что о юридических вещах говорить бессмысленно, и попросил рецепт соленых огурцов. При этом я пытаюсь вспомнить какие-нибудь известные речи судей – и не могу, но может, у меня маленький опыт. У вас какое ощущение: есть яркие судьи, которые позиционируют себя как блюстителей справедливости, или это не приветствуется системой?
– Это сложный вопрос. Безусловно, существует какое-то количество ярких судей. Я не встречал судей, – и наверное, это правильно и хорошо, – которые были бы яркими в некотором гражданственном смысле. Я не юрист, я социолог, который 10 лет изучает эту систему социологическими методами, но коллеги-юристы по фамилиям называют разных судей из разных регионов, которые производят решения, которые выступают образцами юридической мысли. Это не сотни фамилий и не тысячи, но десятки. Возможно, просто коллеги не успевают отслеживать решения сотен судей. Такие судьи есть, и они могут быть карьерно успешны. Но поскольку формализовать эту историю, как-то замерить ее невозможно, все, что я могу сказать, что, с точки зрения лучших юристов страны, есть десятки судей в стране, которые прямо производят образцовые тексты.
– Мы видим примеры, когда люди, осужденные по "политическим" делам, идут до ЕСПЧ и выигрывают там. Для низового судьи, который, скажем, приговаривает Навального, если потом это дело будет опротестовано в ЕСПЧ, никаких отрицательных последствий для карьеры не существует? Ведь он принимает решение, про которое потом говорят – это неверное решение.
– У меня нет объективных данных по этому поводу. По разговорам с судьями, с которыми мы это обсуждали, в принципе отмена решения в ЕСПЧ – это трагедия. Со мной разбирала кейс конкретная судья, она продлила срок содержания под стражей, а ЕСПЧ решил, что это необоснованное продление. Ее кейс разбирали на всех уровнях. Но всегда они оговаривались, что, понятно, есть дела, которые мы, принимая, знаем, что ЕСПЧ отменит. Это говорило мне небольшое количество судей.
– Имеется в виду, что судьи, понимая, что принимают решение, которое не одобрит ЕСПЧ, при этом понимают, что есть некая система защиты внутри российской судебной системы?
– Думаю, вам лучше об этом говорить с адвокатами, которые довольно открыто говорят: когда вы в обычных делах приносите решение по аналогичным кейсам ЕСПЧ, их внимательно читают и учитывают. Когда вы приносите такие решения в делах, которые имеют политическую или внешнюю экономическую мотивацию, их игнорируют.
Бумажная вертикаль
– Давайте посмотрим на общую механику этой машины. Есть полиция, есть следствие, – о котором вы писали как о специальной фигуре, введенной в России, – есть прокуратура, надзор, и предполагается, что они друг друга взаимодополняют и контролируют. Но со стороны кажется, что никто ничего не контролирует, а это единое целое, которое поставляет дела в суд, и суд тоже сотрудничает с ними, часто проштамповывая решения.
– Тут две истории. Механику работы по политическим уголовным делам, где подключается следствие и прокуратура, мы не вполне понимаем. Как конкретно складывается рабочая группа, которая работает с делом Навального, мы не знаем. Есть ли там какой-то реальный надзор, нет ли там реального надзора, неизвестно. Это штучные дела, их сотни на страну в год, чтобы понимать, примерно на 30 тысяч прокуроров. То есть типовой прокурор никогда такого дела в глаза не видел, и типовой следователь тоже. Поэтому мы не очень понимаем, как организованы такие разовые кейсы.
Что касается массовой работы, то здесь попытка выстроить некоторый баланс взаимных контролеров привела к любопытному эффекту. Поскольку это массовая поточная работа, выстраивать некоторый содержательный контроль – довольно сложная задача. В результате, по сути, мы имеем контроль количества собранных документов, если совсем огрублять, то количества бумажек. Это главное, что контролируется на каждом уровне. Следователь по уголовному делу проверяет, что ему оперативные сотрудники полиции принесли должное количество документов. А прокурор проверяет, что следователем собрано должное количество документов, – часть следователь примет от оперативников, часть оформит самостоятельно. В результате – большая бюрократизация при минимизации фактического контроля.
Это вещь, более-менее описанная в мире, когда мы имеем очень большие и очень централизованные системы. Вертикаль полиции, вертикаль следствия МВД, которая частично соприкасается с полицией, вертикаль Следственного комитета, которая автономна, и вертикаль прокуратуры. В каждой работают десятки тысяч людей. Чтобы они работали более-менее унифицировано, любая содержательная работа должна быть максимально формализована, иначе условный председатель Следственного комитета не сможет сравнивать работу начальников своих главных следственных управлений по регионам, а условный министр внутренних дел – работу начальников главных управлений министерства.
– Это такая гоголевская картина бумажного оборота, к которому прилагаются люди. Но на самом деле хоть какой-то надзор есть? Есть статистика, что прокуроры отвергли такой-то процент работы следователей, следователи поправили такое-то количество того, что сделали полицейские?
– По следователям сложнее, мы не знаем, сколько раз оперативные сотрудники приходили к следователям и предлагали возбудить уголовное дело на основании своих материалов. На уровне взаимодействия следствия и прокуратуры данные есть. Количество отмен достаточно высоко, двузначное число процентов. Но эта работа в подавляющем большинстве случаев не очень содержательная. Например, по всем делам о тяжком насилии нужна справка из психоневрологического диспансера, что подозреваемый не состоял на учете. В тот момент, когда прокурор говорит: я вам возвращаю дело, пока не будет справки, это содержательное возвращение или нет?
– Это риторический вопрос, но я отвечу: нет, это не содержательное.
– Глядя на эту обобщенную статистику, мы, к сожалению, не можем понять, в каком количестве случаев дела возвращаются, возвращаются ли они по содержательным или по техническим причинам. Это отчетный показатель, и мы больше не можем доверять тем цифрам, которые видим, потому что понимаем, что, скажем, у прокуроров есть стимул возвратить как можно больше дел хоть по каким-нибудь причинам, а потом принять со второго раза.
– Обсуждалось, что в России очень много полицейских на душу населения, и есть огромный и страшно забюрократизированный аппарат правоохранительной системы, который, как вы писали, можно было бы сократить для облегчения работы самой системы. Полицейские, следователи, прокуроры, которые, может, и хотели бы сделать что-то лучше, но система вынуждает действовать привычным образом. Кому и зачем поддерживать этот мир? Зачем кому-то заставлять ситуацию воспроизводиться?
– Это апофеоз социологии. В отличие от представителей других дисциплин, люди, которые занимаются социальными исследованиями, понимают, что в подавляющем большинстве случаев все происходит само по себе. Давайте я разберу один кейс про то, как все совершенно честно хотели хорошего, а получилось, мягко говоря, не очень.
В конце 90-х – начале 2000-х – мне не удалось найти точный момент – началась борьба с укрывательством преступлений. То есть с тем, что сотрудники принимают заявление и либо его прячут, либо, что чаще, пишут отписку, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурорам сказали: прокуроры, надзирайте. Прокуроры сказали: о'кей. И начали придумывать, как они будут надзирать. Сделали две вещи: они расширили круг ситуаций, по поводу которых нужно писать не просто рапорт “признаков преступления не найдено”, а именно развернутое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Во-вторых, ужесточили требования к этому постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела. Казалось бы, вполне логично: во-первых, не дадим отказывать посредством рапортов, во-вторых, будем требовать обоснованности. В результате по состоянию на 2018 год мы имели больше 10 миллионов таких отказов на два миллиона возбуждений, и в подавляющем большинстве случаев это касалось событий, в которых никто, включая потерпевшего, не считал, что имело место уголовное дело. Но средний отказ имел 12–15 листов, половина из которых писалась вручную, причем иногда вручную в двух экземплярах.
То есть мы получили гигантскую бюрократию при отсутствии коррупционных или иных стимулов для того, чтобы людям делать плохо. И подавляющее большинство таких историй возникают именно так: все хотели в общем-то хорошего, но с учетом обстоятельств получилось не очень. Таблетка от этого очень простая, точнее, две: первая – децентрализация, когда мы можем сравнивать между собой хорошие и плохие практики и не пытаться сделать везде все одинаково. Вторая – публичность и прозрачность. Мы могли бы высвободить для страны несколько десятков тысяч полицейских, тех же участковых, просто изменив эту маленькую практику постановлений об отказе. Это никто не придумывает и никто специально не поддерживает, так устроена организационная структура.
– Это же не Господь Бог дал.
– Так устроено человеческое общество. Условно говоря, исследования на американском и французском материале показывают, что в больших полициях происходит то же самое, просто не в тех масштабах. Просто нигде в мире нет централизованной полиции численностью без малого миллион голов.
– В Китае должна быть.
– Нет, в Китае советская модель организации.
– Чем отличается?
– Если вы помните, на дверях советской милиции было написано сверху МВД СССР, а ниже было написано Отдел внутренних дел, например, Приозерского райисполкома. То есть начальник милиции был слугой трех господ, у него был первый секретарь райкома партии, у него был председатель райисполкома и у него был начальник областного ГУВД. Когда ему начальник ГУВД говорил: иди, лови наркоманов, он отвечал: партийное и советское начальство приказало ловить дачных воров, вы между собой договоритесь. Это позволяло сильно корректировать локальные практики. Примерно полномочия распределялись в равной степени: на треть он подчинялся областному начальству, на треть местному советскому, на треть местному партийному. В Китае та же модель.
– А в России полностью централизовано?
– Если мэр города Торжок Тверской области попытается, например, формально дать поручение начальнику местного УВД, начальник УВД искренне возмутится, если у них нет личных дружеских отношений. То есть никакого формального подчинения полиции местным властям нет – это строгая вертикаль от последнего участкового в Анадыре до министра Колокольцева.
– Мэр Москвы Собянин тоже не сможет дать указание?
– Указание нет, он может просить, в официальном документе будет написано "просить, предложить". Насколько это будет обязательно для исполнения, будет зависеть от очень многих факторов. А председатель советского райисполкома мог поручить. Начальник райотдела в советское время проходил три утверждения. Его утверждал райисполком, его утверждал райком партии, начальник УВД – это номенклатура обкома, его утверждали партийные власти по рекомендации райкома обязательно, и его утверждало ГУВД. Мы об этом видим кучу мемуаров, когда люди описывают, как они проходили три круга ада. Так же его увольняли. Сейчас мэр Екатеринбурга не может выйти с официальной инициативой о снятии с должности начальника УВД по городу Екатеринбургу.
– То есть централизация в правоохранительных органах и в судебной системе является проблемой. Под эгидой фонда Кудрина, если я правильно понимаю, вы в составе коллегиальной группы предлагали реформу с децентрализацией, и эта реформа не была принята. Не потому ли, что централизация, несмотря на все проблемы, позволяет в случае необходимости заставить миллион полицейских охранять конституционный порядок?
– Это должно находиться в голове у лиц, принимающих решения, а я там не бывал. Тут я бы заметил одну вещь. Наряду с чисто прагматическими соображениями есть страх сепаратизма, совершенно иррациональный, который позволяет говорить, что пока есть централизация, не будет условных Кущевок, при этом забывая, что Кущевка возникла в ситуации тотальной централизации, в абсолютно централизованной полиции. Потому что, когда вы покупаете полицию в централизованной системе, вы совершаете оптовую покупку, покупаете сразу всех. Если потом вскроется, что полиция вела себя не так, то виноватыми окажутся и районный прокурор, и глава Следственного комитета, и поэтому он должен их прикрывать, и областной начальник МВД и так далее.