Как пытались менять Совбез ООН

Организация Объединенных Наций была создана после окончания Второй мировой войны и организована с учетом интересов государств-участников антигерманской и антияпонской коалиций. Пять великих держав, одержавших победу в самой страшной войне в истории человечества, намеревались создать структуру, способную предотвращать подобные конфликты.

Себе они предоставили контрольные полномочия в деле поддержания международного мира и безопасности: США, СССР (и его правопреемник Россия), Великобритания, Франция и Китай стали постоянными членами Совета безопасности ООН с правом наложения вето на резолюции.

В Уставе ООН говорится, что «Для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее Члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени», а «члены Организации соглашаются (…) подчиняться с решениями Совета Безопасности и выполнять их». Следовательно, контроль над Совбезом позволяет контролировать практически все действия ООН на этом направлении.

Как известно, великий проект создания мира без войн остался нереализованным – в этом плане эффективность Совбеза ООН оставляет желать лучшего.

За восемь десятилетий ситуация в мире кардинально изменилась: в ООН почти в четыре раза увеличилось количество государств-участников, Великобритания и Франция лишились своих колониальных империй и их роль в мировой политике и экономике существенно уменьшилась; агрессоры Второй мировой – Германия и Япония, первоначально не допущенные в ООН, превратились в демократические государства с мощными экономиками и значительным международным авторитетом; также кардинально выросло значение новых центров силы – прежде всего, в Азии, на Ближнем Востоке и в Латинской Америке.

Многие из этих государств считают нынешнюю систему комплектования и управления Советом Безопасности ООН устаревшей и не отвечающей требованиям времени. Однако любые реформы Совбеза могут быть проведены лишь при одобрении абсолютно всеми пятью постоянными членами Совбеза, а сами международные институты – что подтверждено практикой – склонны сопротивляться реформам, предпочитая поддерживать статус-кво.

В сентябре 2024 года генсек ООН Антонио Гутерриш заявил агентству «Рейтер»: «Совет Безопасности соответствует ситуации, сложившейся после Второй мировой войны... У него есть проблема легитимности, проблема эффективности, и его необходимо реформировать».

Супероружие дипломатии

Право вето позволяет пяти постоянным членам Совета безопасности ООН эффективно блокировать неугодные им проекты резолюций – например, затрагивающие их интересы или интересы их союзников. Так, например, в последние два десятилетия Россия блокировала резолюции, осуждающие ее вторжения в Грузию и Украину, а также военные интервенции в Сирии и Мали.

За десятилетия существования ООН вето было использовано более 250 раз, причем иногда вето накладывали одновременно две и более великих державы. С помощью вето неоднократно торпедировались назначения на пост Генерального Секретаря ООН.

Однако это лишь верхушка айсберга. Существует так называемое «скрытое вето», которое активно используется великими державами. Подавляющее большинство заседаний Совета Безопасности проходит за закрытыми дверями. Поэтому постоянные члены Совбеза имеют возможность оказывать влияние на позиции непостоянных членов: одним из инструментов подобного давления и является «скрытое вето» – когда представитель одной из стран «Большой пятерки» заявляет, что использует вето в случае, если предлагаемая иными государствами версия резолюции будет поставлена на голосование. В итоге, чтобы добиться хоть какого-то результата, иные члены СБ вынуждены пересматривать свои позиции.

Точное количество случаев применения «скрытого вето» неизвестно, очевидно лишь, что оно применялось неоднократно. Так, например, Франция в 1994 году блокировала попытки Совбеза вынести резолюцию по геноциду в Руанде, или добивалась смягчения формулировок: из-за противодействия Парижа в семи резолюциях Совбеза по Руанде термин «геноцид» не использовался, хотя положение дел в стране было хорошо известно.

В 2004 году произошла показательная история. Франция представила на обсуждение Совбеза проект резолюции о защите детей в зонах вооруженных конфликтов. В приложение к резолюции был внесен перечень стран, в которых проходили такие конфликты. Великобритания и Россия выступили против того, чтобы в перечень были включены Северная Ирландия и Чечня – если бы резолюция в этом виде была принята, то действия Лондона и Москвы стали бы подвергаться постоянному мониторингу агентствами ООН. Поэтому обе державы заявили, что «отказываются поддержать» предложенный текст – это была классическая формулировка «скрытого вето». В итоге, в приложении вместо понятия «вооруженный конфликт» было использовано определение «ситуация, вызывающая беспокойство». В этом виде резолюция 1539 и была принята.

Устав ООН не разрешает использовать вето во время обсуждения процедурных вопросов. Неудобный для «Большой пятерки» вопрос может быть выставлен на обсуждение. И здесь пять обладателей права вето могут изменить ситуацию в свою пользу, настояв на том, чтобы Совбез не тратил время на обсуждение вопросов, у которых нет шансов превратиться в резолюции из-за неизбежности наложения вето.

Вето – как любой другой инструмент – позволяет добиваться и позитивных результатов. Основатели ООН учитывали неудачный опыт работы Лиги Наций, которая не справилась со своей главной задачей и не сумела предотвратить Вторую мировую войну. В Лиге Наций решения принимались простым большинством голосов, что давало возможность осудить действия великих держав и даже исключать их из этой организации – так, в 1939 году, после вторжения в Финляндию, из Лиги был исключен СССР.

Если бы эта система сохранилась, то некоторые постоянные члены Совбеза могли быть исключены из ООН, что поставило бы крест на возможностях глобального парламента – он бы немедленно превратился в закрытый клуб союзников, фактически в очередной политический блок, без представительства всех держав мира. Кроме того, исключение создавало бы опасный прецедент и могло привести к неконтролируемым последствиям. По этим же причинам не нашли поддержки призывы исключить из Совета безопасности ООН Россию после открытого полномасштабного вторжения в Украину.

Проекты

Единственная реформа Совета безопасности ООН была проведена в 1965 году после краха колониальных империй и образования десятков новых государств: тогда число непостоянных членов Совбеза было увеличено с шести до десяти.

Коллапс СССР и коммунистической системы дал начало новых попыток реформирования: о необходимости подобных изменений говорили абсолютно все генсеки ООН и многие государственные лидеры; некоторые из них создавали специальные рабочие группы, которые анализировали имевшиеся предложения и публиковали проекты реформ. Обсуждения регулярно проводились и в Генеральной Ассамблее ООН, однако не приводили к каким-либо конкретным результатам.

Некоторые проекты реформ были обнародованы ООН и неформальными объединениями государств (в частности, «Кофейным клубом», основанным Италией, Пакистаном, Мексикой и Египтом – ныне в клуб входят 12 государств): все они предусматривали увеличение постоянных и непостоянных членов Совбеза. Однако подобные реформы – что регулярно декларируют тяжеловесы ООН – должны базироваться на максимально широком консенсусе членов глобального парламента.

Как часто бывает в подобных ситуациях, проблема таится в критериях отбора: должен ли выбор производиться исходя из численности населения, размеров территории или ВВП, качества демократических институтов, или на основе принадлежности к определенному региону планеты, поскольку среди постоянных членов Совета безопасности нет ни одного государства из Африки и Латинской Америки?

Так, Африканский Союз с 2005 года настаивает, чтобы постоянное место в Совбезе было предоставлено одному из африканских государств в качестве компенсации за преступления европейских колонизаторов; а исламские государства указывают, что среди постоянных членов Совбеза нет ни одного, где мусульмане составляют большинство населения. При этом среди африканских государств ведется борьба за потенциальное членство между Египтом, ЮАР и Нигерией.

Претензии к пяти постоянным членам Совбеза многочисленны и серьезны, однако они есть и ко всем потенциальным кандидатам. Так, например, в 2015 году Россия официально заявила, что поддерживает предоставление постоянного членства Бразилии и Индии. Однако против кандидатуры Бразилии традиционно выступают ее региональные соперники – Аргентина и Мексика, а против Индии – Китай и Пакистан.

В свою очередь, США поддерживают предоставление постоянного членства Индии, Японии, Германии и одному-двум государствам Африки. Однако настаивают, что новые постоянные члены не должны обладать правом вето.

Вопрос о праве на вето и возможностях его применения стал одним из ключевых при обсуждении проектов реформ. «Большая пятерка» традиционно выступает против наделения иных государств этим правом, считая, что подобная уступка негативно повлияет на их влияние.

За последние два десятилетия также были озвучены несколько вариантов ограничений применения вето, в том числе – его отмены.

Также предлагается, что право вето должно быть сужено до проблем, перечисленных в главе 7 Устава ООН: «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии», чтобы вето использовалось после получения согласия части непостоянных членов Совбеза, и/или создания механизма преодоления наложенного вето большинством голосов членов Совбеза или Генассамблеи.

Ни одно из этих предложений не было поддержано Генассамблеей ООН и самим Советом безопасности.

Алекс Григорьев